Oι διαδικασίες συγκρότησης εθνών-κρατών από τα τέλη του 18ου αιώνα αλλάζουν σε μεγάλο βαθμό τα δεδομένα των προσφυγικών μετακινήσεων στην Ευρώπη καθώς οδήγησαν στον επαναπροσδιορισμό των σχέσεων μεταξύ επικράτειας, κυριαρχίας, ιδιότητας του πολίτη και κινητικότητας.
Το φαινόμενο της προσφυγιάς, όπως και η προστασία όσων, κινδυνεύοντας εκεί που ζουν, καταφεύγουν σε έναν άλλον τόπο, δεν εμφανίστηκαν κατά τη νεότερη εποχή. Για αιώνες εξάλλου πολλές αυτοκρατορίες είχαν προχωρήσει σε εξαναγκαστικές μετακινήσεις πληθυσμών, οι οποίες αποσκοπούσαν στην αύξηση της καλλιεργήσιμης γης και των εσόδων και στην εδραίωση της κυριαρχίας τους σε περιοχές που είχαν κατακτηθεί πρόσφατα και των οποίων η υπεράσπιση ήταν προβληματική. Ωστόσο, οι διαδικασίες συγκρότησης εθνών-κρατών από τα τέλη του 18ου αιώνα αλλάζουν σε μεγάλο βαθμό τα δεδομένα των προσφυγικών μετακινήσεων στην Ευρώπη καθώς οδήγησαν στον επαναπροσδιορισμό των σχέσεων μεταξύ επικράτειας, κυριαρχίας, ιδιότητας του πολίτη και κινητικότητας.
Με τη σταδιακή εδραίωση της διάκρισης μεταξύ πολιτών και αλλοδαπών, οι πληθυσμιακές μετακινήσεις έγιναν αντικείμενο εντεινόμενου πολιτικού ελέγχου καθώς οι τρόποι προσδιορισμού των δημογραφικών ορίων του κυρίαρχου λαού αποτέλεσαν σημαντικό πολιτικό διακύβευμα. Με την επικράτηση των εθνικιστικών ιδεών και του δυτικοευρωπαϊκού ιδεότυπου περί έθνους-κράτους, η συνύπαρξη ετερογενών από θρησκευτική και εθνοτική άποψη ομάδων στην ίδια επικράτεια θεωρήθηκε αφύσικη και βλαβερή.
Η εθνική και λαϊκή κυριαρχία συνεπαγόταν το δικαίωμα των κρατών να διαμορφώνουν τη σύνθεση του πληθυσμού τους κατευθύνοντας και περιορίζοντας τις πληθυσμιακές μετακινήσεις. Η εδαφική και κοινωνική περίκλειση που διασφαλίζει το καθεστώς του πολίτη και η ρύθμιση της ανθρώπινης κινητικότητας εντάχθηκαν στο πεδίο των κρατικών πολιτικών. Με τη ρύθμιση των μετακινήσεων τα κράτη στόχευαν στην ενίσχυση της ομοιογένειας με τη μεταβολή της εθνικής και εθνοτικής σύνθεσης του πληθυσμού τους, ενώ παράλληλα επιχειρούσαν να ελέγξουν τις ροές και τη σύνθεσή τους για οικονομικούς και άλλους λόγους. Ωστόσο, διοικητικές και άλλες αδυναμίες, απρόβλεπτα γεγονότα, και κυρίως τα αντικρουόμενα συμφέροντα, ο μεταβαλλόμενος συσχετισμός ισχύος και οι αποκλίνουσες στρατηγικές των ποικίλων φορέων και υποκειμένων που εμπλέκει κάθε μετακίνηση ανθρώπων, είτε αναγκαστική, είτε εθελούσια, υπονόμευαν διαρκώς τις αποφάσεις και τις πρακτικές των κρατών. Στον νέο τόπο εγκατάστασης, η υποδεέστερη θεσμική, οικονομική και κοινωνική θέση των προσφύγων, ιδίως των ασθενέστερων ομάδων μεταξύ τους, δηλαδή των φτωχών, των αλλόθρησκων ή αλλόγλωσσων, των αγράμματων, των γυναικών και των παιδιών, καθιστούσαν συχνά τη φωνή τους συγκριτικά αδύναμη.
Στον ελλαδικό χώρο το ίδιο το ζήτημα των προσφύγων, οι παρεμβαίνοντες σε αυτό και ορισμένοι όροι της διαχείρισής του διαμορφώθηκαν προτού καν αναγνωριστεί διεθνώς το ελληνικό κράτος και εδραιωθούν οι δικαιοδοσίες και οι υποχρεώσεις του.
Παρά ταύτα, οι βαθμοί αυτονομίας, ακόμα και όσων είχαν αναγκαστεί να μετακινηθούν, διευρύνονταν σταδιακά όσο κι αν συχνά ήταν και πάλι περιορισμένοι σε σχέση με τους ντόπιους. Σε κάθε περίπτωση, η παρουσία των προσφύγων πάντως ωθούσε τις κοινωνίες και τις πολιτικές δυνάμεις να διερωτηθούν για τον ξένο που κινδυνεύει και την ευθύνη τους για την προστασία του, τις καλούσε να έρθουν αντιμέτωπες με ζητήματα μέριμνας, ανήκειν, ιδιότητας του πολίτη, δημοκρατίας.
Στον ελλαδικό χώρο το ίδιο το ζήτημα των προσφύγων, οι παρεμβαίνοντες σε αυτό και ορισμένοι όροι της διαχείρισής του διαμορφώθηκαν προτού καν αναγνωριστεί διεθνώς το ελληνικό κράτος και εδραιωθούν οι δικαιοδοσίες και οι υποχρεώσεις του. Το γεγονός ότι η Ελληνική Επανάσταση επικράτησε σε μια περιορισμένη περιφέρεια έφερε τις ηγετικές ομάδες του αγώνα αντιμέτωπες με το ζήτημα της περίθαλψης, της εγκατάστασης -και της ενδεχόμενης αξιοποίησης για τις ανάγκες του πολέμου εναντίον των Οθωμανών- των προσφύγων από τις περιοχές όπου η εξέγερση είχε κατασταλεί. Οι επαναστατικές αρχές, ανεξαρτήτως της αδυναμίας τους τις περισσότερες φορές να εφαρμόσουν τα μέτρα που λάμβαναν, εγκαινίασαν πρακτικές που θα ακολουθούσαν στη συνέχεια και οι κυβερνήσεις του νεοσυσταθέντος ελληνικού κράτους.
Ο Καποδίστριας, προσβλέποντας στην αύξηση του αγροτικού πληθυσμού και της γεωργικής παραγωγής της χώρας, θέλησε να αποκαταστήσει προσφυγικούς πληθυσμούς παραχωρώντας τους γη. Ταυτόχρονα, βέβαια, επιχείρησε να περιορίσει τον αριθμό των ατόμων που λάμβαναν βοήθεια από το εύθραυστο και οικονομικά αδύναμο κράτος.
Ενέταξαν πολλούς πρόσφυγες στην κατηγορία των ελλήνων πολιτών, αποπειράθηκαν κατά διαστήματα να τους καταγράψουν και να τους διαχωρίσουν σε ομάδες ανάλογα με τη χρησιμότητά τους για τον αγώνα ή την επιτακτικότητα των αναγκών τους, παραχώρησαν σε ορισμένους καταλύματα, ατέλειες και γη, αποφάσισαν να τους διασπείρουν αλλά και να ελέγξουν τις μετακινήσεις τους και επιχείρησαν να καθορίσουν τον τόπο εγκατάστασής τους και να λάβουν μέτρα για να μειώσουν τις συγκρούσεις τους με τους ντόπιους. Σύντομα οι ίδιοι οι πρόσφυγες απαίτησαν «του Έλληνος πολίτου τα δίκαια», ζήτησαν να αποκτήσουν δικούς τους συνοικισμούς και γη, να ορίσουν δικούς τους πληρεξούσιους στις εθνοσυνελεύσεις και να μην θεωρούνται ξένοι, αναδεικνύοντας με τα ίδια τα αιτήματά τους την εχθρική πολλές φορές στάση των ντόπιων απέναντί τους όπως και το διακύβευμα των συγκρούσεων μαζί τους.
Ο Καποδίστριας, προσβλέποντας στην αύξηση του αγροτικού πληθυσμού και της γεωργικής παραγωγής της χώρας, θέλησε να αποκαταστήσει προσφυγικούς πληθυσμούς παραχωρώντας τους γη. Ταυτόχρονα, βέβαια, επιχείρησε να περιορίσει τον αριθμό των ατόμων που λάμβαναν βοήθεια από το εύθραυστο και οικονομικά αδύναμο κράτος διακρίνοντας εκείνους που «αι δυστυχίαι της πατρίδος ηνάγκασαν να καταφύγουσι» στην ελεύθερη χώρα από όσους προσήλθαν με τη θέλησή τους.
Καθ’ όλη τη διάρκεια του 19ου και στις αρχές του 20ού αιώνα η αποτυχία ή η καταστολή εξεγέρσεων σε περιοχές της Οθωμανικής Αυτοκρατορίας καθώς και διώξεις και συγκρούσεις στα Βαλκάνια οδήγησαν στην εισροή προσφύγων στην ελληνική επικράτεια και στη λήψη μέτρων για την υποδοχή και αποκατάστασή τους. Στο πλαίσιο της εθνικής ιδεολογίας η αποκατάσταση όσων εκ των προσφύγων θεωρούνταν ομοεθνείς αντιμετωπίστηκε εν πολλοίς ως υποχρέωση του κράτους, το οποίο με τον τρόπο αυτό θα διεύρυνε το σώμα των υπηκόων, των φορολογούμενων και των στρατιωτών του. Στις αρχές του 20ού αιώνα, το 1907, δημιουργήθηκε ο πρώτος κρατικός φορέας, το Θεσσαλικόν Γεωργικόν Ταμείον, για την αποκατάσταση προσφύγων από τα Βαλκάνια αλλά και άκληρων γηγενών με τη διανομή γης στη Θεσσαλία. Ο φορέας αυτός εξασφάλισε γη και διέθεσε κονδύλια για τη δανειοδότηση της στέγασής τους.Οι προς αποκατάσταση πρόσφυγες κατηγοριοποιήθηκαν ανάλογα με την προέλευσή τους προκειμένου να εγκατασταθούν όλοι μαζί και σε παρόμοιο με τον τόπο καταγωγής τους περιβάλλον.
Προς τα τέλη του 19ου αιώνα είχαν πληθύνει οι φωνές που ζητούσαν την επίλυση του Μακεδονικού Ζητήματος με την αγορά γης στην οθωμανική αυτή επαρχία και με την εγκατάσταση ελλήνων πολιτών ή ομογενών πληθυσμών εκεί. Μετά τους Βαλκανικούς Πολέμους, γνώστες της κατάστασης στις Νέες Χώρες πρότειναν τη διανομή κτημάτων προκειμένου να καλλιεργηθεί η ελληνική συνείδηση των ντόπιων αγροτών καθώς και τον εποικισμό των πρόσφατα καταληφθέντων εδαφών με ομογενείς πρόσφυγες.
Έτσι, αμέσως μετά τους Βαλκανικούς Πολέμους, άρχισε ο εποικισμός των Νέων Χωρών με πρόσφυγες, με στόχο να αυξηθεί ο πληθυσμός των εγκαταλελειμμένων εξαιτίας των μακροχρόνιων συγκρούσεων περιοχών, να εξασφαλιστεί η εγκατάσταση αφοσιωμένων στην Ελλάδα πληθυσμών στις παραμεθόριες περιοχές της και να αλλάξει η εθνοτική σύνθεσή τους – και ειδικότερα αυτή της Μακεδονίας. Αρχικά αποκαταστάθηκαν πρόσφυγες από την Οθωμανική Αυτοκρατορία και τα Βαλκάνια, μετά όμως από την Οκτωβριανή Επανάσταση και την αποτυχία της συμμαχικής εκστρατείας στην Ουκρανία, οργανώθηκε επιχείρηση διάσωσης περίπου 50.000 Ελλήνων της Ρωσίας με τη μεταφορά τους στην ελληνική επικράτεια. Και αυτοί τοποθετήθηκαν από τις ελληνικές αρχές στη Μακεδονία στις παραμεθόριες ζώνες.
Το 1914 συστάθηκε στη Θεσσαλονίκη η «Κεντρική Επιτροπή προς Περίθαλψιν και Εγκατάστασιν των εν Μακεδονία Εποίκων Ομογενών». Το 1917, το Νομοθετικό Διάταγμα «Περί περιθάλψεως προσφύγων» όρισε για πρώτη φορά ποιοι θεωρούνταν πρόσφυγες επιδιώκοντας, μεταξύ άλλων, να περιορίσει και πάλι τον αριθμό των ατόμων που δικαιούνταν αρωγής, αυτή τη φορά με κριτήρια όχι μόνο τη δίωξη από εχθρικά κράτη και την καταγωγή τους, αλλά και την οικονομική τους κατάσταση. Καθιέρωσε επίσης τις διαδικασίες βεβαίωσης της προσφυγικής ιδιότητας από αναγνωρισμένα προσφυγικά σωματεία ή με μαρτυρία τρίτων. Την ίδια χρονιά, σε μία περίοδο όξυνσης του Διχασμού, ο Βενιζέλος εγκαινίασε μια αγροτική μεταρρύθμιση με σκοπό να εισαγάγει ένα νέο σύστημα γαιοκτησίας στις Νέες Χώρες, για να ενισχύσει το σώμα των μικροϊδιοκτητών, να εκσυγχρονίσει τον τομέα της αγροτικής παραγωγής και να διασφαλίσει την ελληνική κυριαρχία σε αυτές τις νέες περιοχές πείθοντας τους εθνοτικά ετερογενείς αγρότες που ζούσαν εκεί να υιοθετήσουν μια θετική στάση απέναντι στο ελληνικό κράτος. Η Συνθήκη του Νεϊγύ, που υπογράφηκε το 1919, συμπεριλάμβανε επίσης μια συμφωνία εθελούσιας ανταλλαγής πληθυσμών μεταξύ Ελλάδας και Βουλγαρίας.
Στις δύο πρώτες δεκαετίες του 20ού αιώνα, κατά συνέπεια, οι παλαιότερες πολιτικές για την περίθαλψη και την αποκατάσταση των προσφύγων συμπληρώθηκαν και έλαβαν εν πολλοίς τη μορφή που θα είχαν μετά το 1922: πριμοδότηση της εγκατάστασης των προσφύγων σε περιοχές που είχαν ενσωματωθεί πρόσφατα στην επικράτεια ή σε συνοριακές περιοχές ή/και όπου θεωρούνταν απαραίτητη η αλλαγή της εθνοτικής σύνθεσης τοπικά, αγροτική αποκατάσταση ορισμένων προσφύγων αλλά και γηγενών σε εθνικές ή απαλλοτριωμένες γαίες και αξιοποίηση της διανομής των γαιών για την ενίσχυση της αφοσίωσης των ετερογενών αγροτικών πληθυσμών, διαχωρισμός των προσφύγων σε χρήσιμους ή μη για την εθνική υπόθεση, σε όσους δικαιούνταν κρατικής αρωγής και σε όσους αποκλείονταν από αυτήν, καθορισμός διαδικασιών καταγραφής, πιστοποίησης της προσφυγικής ιδιότητας και κτήσης ιθαγένειας, κ.ά.
Είχε επίσης ήδη συζητηθεί και θεσμοθετηθεί η πολιτική της ανταλλαγής πληθυσμών. Το ελληνικό διοικητικό σύστημα είχε συσσωρεύσει εμπειρία ενός αιώνα στον τομέα της αρωγής και αποκατάστασης των προσφύγων και ήταν εξοικειωμένο με τις εναλλακτικές στη διαχείριση του ζητήματος. Η τεχνογνωσία αυτή αξιοποιήθηκε μετά το 1922, όταν η χώρα δέχθηκε πάνω από ένα εκατομμύριο πρόσφυγες από τη Μικρά Ασία, την Ανατολική Θράκη και τον Πόντο. Σε όλο αυτό το διάστημα, ο έλεγχος των εισροών και των εκροών πληθυσμών και η κατηγοριοποίηση των κατοίκων της Ελλάδας σε πολίτες και ξένους, αυτόχθονες και ετερόχθονες, ομογενείς και αλλογενείς, σε αυτούς που δικαιούνταν αρωγής και σε όσους αποκλείονταν από αυτήν, χρησιμοποιήθηκαν ως εργαλεία αύξησης του πληθυσμού και διαμόρφωσης της σύνθεσής του.
*Η Λίνα Βεντούρα είναι Καθηγήτρια Νεότερης Ιστορίας στο Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Ιστορίας με αντικείμενο «Μετανάστευση και διασπορά: Συγχρονικές και διαχρονικές προσεγγίσεις».
